(地震災害予測研究会・研究報告)

地下街の現状と検討課題


菅原進一氏


1.はじめに

 平成10年6月5日、改正建築基準法が参議院で承認され、建築物を使用の要求条件に基づき、設計者が性能本位で自由にデザインする道が本格的に拓けた。
 現行の地下街設置に関する基本方針を緩和することが妥当か否かの議論が最初活発化している。
 本報告は、筆者も委員として参画している「地下街規制緩和検討委員会」(委員長:黒川洗東京工業大学大学院総合理工学研究科教授)における検討内容を中心に地下街のあり方について各種資料調査も含め整理したものであり、将来は大深度地下利用との整合を図る必要もあろう。

2.地下街整備の経緯

 我が国の地下街は、最新の京都御池地下街の開設(平成9年10月)を含めて、全国で80箇所、延べ面積で約107万uに達する。この内、昭和30年代後半から昭和50年代前半の20年間に約60個所、約80万uが開設されている(図1)。
 昭和47年の千日前デパートビル火災を契機として、昭和48年には4省庁(建設省、消防庁、警察庁、運輸省)通達により、地下街の新設・増設を厳に抑制する方針及び地下街連絡協議会の設置等が定められた。また、翌昭和49年には「地下街に関する基本方針」により、地下街の規制に関する取り扱い方針及び設置計画策定に関する基準が定められた。
 これらの方針、基準は今日まで、地下街に対する行政の指針の根幹をなし、昭和55年の静岡ゴールデン街(準地下街)のガス爆発災害を機に、資源エネルギー庁を加えた5省庁通達により、ガス保安対策等防災面の基準強化等が図られた。
 昭和60年代に入って、都市全体の健全な発展を図る上で地下街の重要性が認識され、とりわけ積雪寒冷地における都市活動の円滑化、快適化や、駅前広場とこれに隣接する市街地との連担性を確保する必要性などから、地下街に関する地方公共団体からの要望が高まり、昭和61年に「地下街の取扱いについて」改正通達が出され、設置がやむを得ない場合の内容が明示され、昭和63年には、防災技術の向上等を反映させて、地下街の他の建築物との接続について基本方針の一部改正(従前の要件と同等以上の安全性が確保される場合という合理的措置)が行われた。
 昭和48年の4省庁通達及び昭和49年の「地下街に関する基本方針」が出されて以降、地下街連絡協議会で調整を行って開設をみた地下街には、川崎駅東口地下街、神戸ハーバーランド地下街、大阪ダイヤモンド地下街、大阪長堀地下街、京都御池地下街、広島紙屋町地下街(工事中)がある。図1に地下街建設の推移を示す。
 一方、平成元年2月には都市計画中央審議会から「地下における都市計画のあり方についての報告」が出された。この報告を受けて同年、建設省都市局長、道路局長による「地下の公共的利用の基本計画の策定等の推進について」が通達され、大都市等を中心に地下利用ガイドプランの策定が行われている(平成8年3月現在、ガイドプラン策定都市4、同素案策定都市17)。
 さらに平成3年3月には、同審議会において公共的駐車施設等の整備推進方策として、公共公益施設の地下空間等の有効利用、公的助成の拡充等が報告された。

3.規制緩和推進計画について

 平成7年3月、国民生活の質の向上、対外経済摩擦の解消並びに国民負担の軽減及び行政事務の簡素化等の観点から、平成7年度から11年度までの「規制緩和推進計画」を定め、規制緩和等を計画的に推進することが閣議決定された(「規制緩和推進計画について」平成7年3月31日閣議決定)。
平成9年11月には、21世紀へ向けた新たな経済政策の展開として「21世紀を切りひらく緊急経済対策」(平成9年11月18日経済対策閣議決定)が示されたが、中心市街地活性化対策について、地下街に関連しては、「安全性の確保に十分留意しつつ、地下街の新設等に当たっての公共比率等の規制緩和を推進することにより、地下街の整備を推進する。」とされている。
 近年の地下街整備事例においては、物販店・飲食店に供する空間以外にも、多様化する市民ニーズに対応した種々の公共的空間の整備や、安全性、快適性向上のための防災センターや機械電気室の増強等が行われている。公共比率算定上はこれらの用途に供する床面積は店舗に含めて算定されるため、これらの設置が店舗面積の減少につながることが事業経営の悪化を招く一因となっている。さらに、書店などの大型店舗の進出に対しては複数区画を利用して対応しているが、耐火構造の壁で防火区画されていることから、一体的な店舗運用に不都合が生じている。これら「公共比率」、「防火区画」の2項目については、基本方針に例外なしに規定されているため、運用上での対応が困難となっている。
地下街設置者からの要望内容を基に整理すると、公共比率については、以下の点が挙げられる。
・新設地下街では、店舗等に含まれる防災センター、機械・電気室、行政サービスコーナーなどの施設比率の上昇が顕著であること。
・エスカレータ、エレベータ、動く歩道等の充実、新しい防災システムの導入等が要請され、建設費が増大していること。
・増大する建設費に対応する財源としての唯一の収益部門である店舗面積比率が低下し、新設地下街の経済的成立条件が著しく悪化していること。
また防災区画については、
・床・壁等の耐火構造化、仕上げ・下地の不燃材料化等の措置を講じても、地下街の各構えの防火区画は500m2までであること。
・CDストア、書店、文房具店、スポーツ用品店、食料品店等の品揃え型の大型店舗が、200u防火区画により進出が困難なこと。
・防災関連技術水準の進展により、地下街維持・管理面で措置を講ずることが技術的に可能であること。
以上のことから、緩和に関連して検討すべき項目は、ビル等との接続方法、延べ面積、店舗等の配置・延面積、公共歩道の幅員、地下広場の設置法、各構えの区画防火法などである。

4.地下街の年代別整備経緯

日本の地下街整備の経緯を年代別に見ると、以下のようになる。

T.戦前の地下鉄ストア建設期(昭和初期)

 昭和5年の上野r浅草間の地下鉄の開通を機として、地下鉄への集客を目的に、地下鉄コンコースや地下道に店舗を開設した。このいわゆる地下鉄ストアが我が国の地下街の発祥であり、現存するのは神田須田町のみである。

U.戦後の駅前広場地下街建設期(昭和30年代)

 昭和30年代に入ると、渋谷・名古屋等の駅前広場の整備を機に、駅前を不法占拠する露天商の一部を収容するかたちで駅前広場地下街が開設され、佐世保・岡山等の地方都市でも地下街が建設され、全国的な展開を見せた。このような動きに対して、昭和31年に駅前広場地下の無計画な利用を規制する目的で地下街に関する初の規定である「駅前広場における地下施設の設置に関する国鉄・建設省間の覚書」が交わされた。

V.地下街建設の全盛期(昭和40年〜50年代中頃)

 昭和40年代には八重洲、新宿西口、新宿サブナード、名古屋ユニモール、札幌大通り等のショッピングセンター的地下街が続々建設され、建設省道路局は内規「地下街の道路占用について」で道路管理、防災・衛生、公共施設の整備制約の面から地下街の規制を初めて打ち出した(昭.41)。
 その後、大阪天六地下鉄工事現場でのガス爆発事故の発生(昭.45)、千日前デパート火災(昭.47)が発生し、次は地下街という関係者の不安感を駆り立て、昭和48年には地下街の道路占用上及び防災上の問題に関して国会で論議がなされ、行政側での対応が迫られた。
 この間、新宿南口、新潟西堀、福岡天神、名古屋セントラルパーク等が建設され、昭和38年から55年に床面積は約80万uに達した。一方で、都市型災害による世情不安を背景とした国会質問を機に、昭和48年には「地下街の取扱いについて」の4省庁通達により、地下街の新増設に対し厳に抑制の方針が打ち出され、中央での協議体制(地下街中央連絡協議会)が設立され、昭和49年に「地下街に関する基本方針」が定められ、厳に抑制という基調が確定した。
 昭和55年には、準地下街である静岡ゴールデン街でガス爆発事故が起こり、資源エネルギー庁を加えた5省庁通達で「地下街の取扱いについて」、昭和56年には地下街類似のものに対する規制の方針が相次いで打ち出され、消防法その他関連法制度の規制強化がなされた。

W.地下街建設の停滞と再評価期(昭和50年代中頃〜平成2年)

 この時期(第2次石油ショック後〜バブル経済崩壊前)は、日本経済全般が活況を呈した時期であるにも拘わらず地下街建設は停滞した。昭和49年の「地下街に関する基本方針」による地下街新・増設の抑制効果は大きく、昭和55年から平成2年にかけての15年間で京都駅北口地下街と川崎駅東口地下街のみで、床面積では8万uとこれ以前の15年間のlO分の1程度に激減した。
 このような地下街建設の停滞に対し、民活の推進、地下における交通ネットワーク整備の推進の観点から、地下街の再評価の動きが活発化し、昭和61年には国による「総合経済対策」での規制緩和等による民活推進の進言を受けて、地下街連絡協議会は「地下街の取扱いについて」を改正して、公益上地下街の設置がやむを得ない場合として、都市の拠点的地区での市街地の連続性の確保、積雪寒冷条件等の克服による都市活動の快適性確保があげられた。
 また昭和63年には都市計画中央審議会での「地下における都市計画のあり方」での地下交通ネットワーク形成促進という要請を踏まえて、「地下街に関する基本方針」が改正され、地下街と建物地下階との接続が認められる場合の一定要件が明確にされた

X.地下街再興の気運と規制の適正化期(平成2年〜現在)

 昭和61年、63年の地下街に関する制度改正は、平成元年の「地下の公共的利用の基本計画の策定等の推進」についての通達と相まって、地下街の新設計画の気運を盛り上げ、神戸ハーバーランド地下街が平成4年、大阪ダイヤモンド地下街が平成7年、大阪長堀地下街及び京都御池地下街が平成9年にそれぞれ開設した。
 これらの新設地下街は、いずれも地方公共団体主導で、地下利用ガイドプランに位置づけられるなど、都市計画やまちづくり計画の一環として計画がすすめられ、資金面では国の助成制度の活用を加えて整備が進められるという、公的色彩の強い地下街である。
 平成7年には、国の「規制緩和推進計画」に地下街の新設等に際して公共比率等の検討が盛り込まれ、平成9年には、国の「緊急経済対策」に公共比率等の規制緩和を推進すべき旨が盛り込まれた。

5.公共比率について

5.1「地下街に関する基本方針」における公共比率

 「地下街に関する基本方針」では、地下街の延べ面積及びその構成に関し、次のように記している。
・公共地下歩道又は公共地下駐車場の整備計画を中心とし、地下街はこれに付随して認められるべきものであることから、店舗部分は極力小規模にとどめることを基本として計画する。すなわち、公共比率の規定は、「地下街に関する基本方針」により
・地下街の店舗等(地下街の公共地下駐車場の部分又は附置義務駐車場及び公共地下歩道を除いた部分をいう)の延べ面積は、公共地下歩道の延べ面積を超えないこと。
・地下街の配置について、「地下階の階層は一層に限るものとする。ただし駐車場、機械室、荷捌き場、倉庫及び消火用貯水槽についてはこの限りでない。」
従って、先の公共比率についての規定は地下1層部分についての規定と解される。地下街(地下1層部分)の公共地下歩道と店舗等の面積比率を1:1と定めた根拠は定かではなく、それ以前の事例で6割を超えていた店舗等面積を抑制したものと考えられる。

5.2各用途の面積構成(略)


6 店舗等の防火区画について

6.1現行地下街に関する基準

 「地下街に関する基本方針」(第二、六)では、各構えの防火区画に関し、店舗は、
相互に床面積200u以内ごとに耐火構造の壁で区画することにしている。
 また、建築基準法では、施行令第128条の3及び同条第5項で準用する第112条7項の規定により、地下街の各構えの防火区画(面積区画)について、500u以内ごとに耐火構造の床・壁または甲種防火戸で区画することとなっている、(ただし、自動式スプリンクラー等の自動式の消火設備を設けた場合には1,000u以内ごと)
 なお、消防法による地下街の各構えの区画についての規定は特にない。
 建築基準法施行令に規定する地下街は、地下工作物の、一般公共の歩行の用に供される道に面して設けられる店舗、事務所その他これに類するものの一団であり、道路等の公共施設の地下部に設けられるものに限定されない。一方、「地下街に関する基本方針」の対象となる地下街は、公共施設の地下部に設けられるものであり、「基本方針」では、公共施設を安全に管理していく観点から、建築基準法に定める基準よりも一段高い安全性を要求しているものと考えられる。
 また、地下街は、公共地下歩道を有しているため、この部分を一定面積以下毎に区画することは困難であり、火災時の危険性を増大させる要因となるおそれが高い。このため、「地下街に関する基本方針」では、各構えの部分の仕上げ、区画面積について建築基準法に定める基準よりも一段と高い安全性を要求し、火災時の安全性を確保している。

6.2 防災区画の面積制限緩和

 「地下街に関する基本方針」運用上、同等以上の安全性が確保されていれば認めることが合理的であると考えられるが、同等以上と評価できる範囲内であると認めるための方法としては、以下の2つがある。
@同等以上であると考えられる防火区画に関する代替基準を追加する。
A個別に同等性を評価し、設置する。
 @については、同等と評価できる基準の具体化が不可欠であるが、このために必要な技術的知見の集積が現時点においては十分になされておらず、難しい。一方Aについては、個別の地下街の計画から具体的に避難及び消防設備の検証が可能であることから、専門家による個別検討を導くことは可能である。
 従って、「地下街に関する基本方針」による防火区画の規定については、Aの方針で緩和するように検討することが適切で、「同等以上の安全性を有すると認められる場合はこの限りでない」という文言を追加すればよい。

(参考資料)地下街の整備経緯および地下街に関する法制面の経緯

年次 地下街の整備経緯その他 年次 地下街に関する法制面の経緯
昭7 わが国初の地下街・須田町ストア(東京)開設
昭25 建築基準法(居室の採光、換気、特殊建築物の避難・消火に関する技術基準、道路内の建築制限等)
建築基準法施行令(地下街の各構え・階段・照明・防火区画等)
昭27 戦後初の地下街・三原橋地下街(東京)開設-最初の道路占用、最初の建築確認 昭27 道路法改正(地下街を道路の占用施設として認可)
昭31 八重洲地下街-最初の都市計画決定(開設は昭40) 昭31 「駅前広場における地下施設の設置に関する日本国有鉄道・建設省間の覚書」(都市交通改善のための都市計画上の立場からの、駅広地下への地下道・駐車場等地下施設の設置に関する覚書)
昭32 渋谷名店街、銀座地下店舗、なんなん)タウン(大阪市)、ナゴヤ地下街(名古屋市)-初の1万u以上の大規模地下街誕生、9地下街が一挙に開設、これ以降全国的に新設・増設が続く 昭32 道路局長通達「道路の管理について」(道路占用許可・基準について)
路政課長通達「道路の管理に関する取扱について」(地下占用の取扱い、その他一般管理関連)
昭34 佐世保駅前地下商店街(佐世保市)、岡山地下3番街(岡山市)-地方都市でも地下街が開設 昭34 建築基準法施行令改正(地下街なる用語と地下街の構えに関する基準)
昭41 道路局内規「地下街の道路占用について」(地下街占用許可基準に従い公正厳格な占用許可を行い、道路管理の適性を期す)
昭43 新都市計画法制定
昭44 「駅前広場における地下施設に関する建設省・日本国有鉄道間の申し合わせについて」
建築基準法施行令改正(構造基準強化、出入口への歩行距離、排煙装置義務付け等)
昭45 大阪の天六地下鉄工事現場でのガス爆発事故
ユニモール(名古屋市)、虹のまち(大阪市)開設-シヨッピングセンター的大地下街の開設相次ぐ
昭45 「ガス工作物の技術上の基準を定める省令」(ガス遮断機の設置義務・漏洩検査)
消防庁予防課長「地下街に対する防災対策の強化について」(地下工作物の給排気設備系統管理の徹底等)
昭47 千日前デパートビル火災(大阪市) 昭47 警察庁警備課長通達「地下街災害に対する警備対策の確立について」
昭48 地下街に対する国会質問(参議院予算委員会第3部会において、地下街の道路占用上及ぴ防災上の問題に関して) 昭48 4省庁通達(建設省、消防庁、警察庁、運輸省)「地下街の取扱について」(地下街の新設、増設を厳に抑制する方針、地下街連絡協議会の設置等)
「地下街の取扱に関する申し合わせ」(公共施設等通達の語句の説明)
地下街中央連絡協議会事務局発足
地下街中央連絡協議会事務局「地下街の取扱の運用について」(地下街中央連絡協議会設置要領、提出図面等)
昭49 建設省3局長通達・地下街中央連絡協議会・消防庁(予防課長・安全救急課長)「地下街に関する基本方針」(基本方針、設置計画策定に関する基準)
昭50 「地下街と他の建築物の地下階との接続の取扱について」(新設または増設を伴わない接続についても地下街連絡協議会において連絡調整)
消防庁安全救急課長(通知)「特定防災対象物の地階と地下街とが一体をなす場合の判定基準及ぴ指定方法について」
昭55 静岡ゴールデン街のガス爆発災害
京都駅北口広場地下街(ボルタ)開設ー昭和48年通達以降初めての地下街
昭55 資源エネルギー庁(地下街総点検の通達)
地下街一斉点検の長官通達(消防庁)
5省庁通達(建設省、消防庁、警察庁、運輸省、資源エネルギー庁)「地下街の取扱いについて」
消防庁長官(通知)「地下街等のガス保安対策に関する消防機関とガス事業者との連携強化について」
昭56 資源エネルギー庁公益事業部「ガス事業法施行規則及ぴガス工作物の技術上の基準を定める省令の改正について」(ガス漏れ警報設備設置、緊急遮断装置設置の設置義務付け等)
「消防法施行令改正」(地下街、準地下街へのガス漏れ火災警報設備等の義務付け)
建設省3局長通達・地下街中央連絡協議会「地下街に関する基本方針」の改正(防災センターと消防・警察機関との即時通話設備の義務付け。ガス保安対策・ガス漏れ防止対策等についての追加)
建設省3課長・5省庁8課長共同通達(建設省、消防庁、警察庁、運輸省、資源エネルギー庁)「地下街類似のものの取扱い及び地下街における漏れガス対策に関する申し合わせ」(地下街類似のもの:建築物の地階で連絡して公共地下歩道に面して設けられた店舗を有し、地下街同様の形態を有するもの、についても地下街と同様に、新設または増設は厳に抑制
昭61 川崎駅東口広場地下街(アゼリア)10月開設 昭61 地下街中央連絡協議会「地下街の取扱についての改正」(地下街の新設・増設に当たっての基本方針の適切な運用改善:地下街の設置が必要やむを得ない場合の明確化-立地要件事業主体)
建設省住宅局建築指導課長・消防庁予防救急課長「地下街の防火・安全対策について」(地下街防火安全評定委員会の設置及び運営方法)
昭63 地下街連絡協議会「地下街に関する基本方針の改正」(原則禁止とされていた地下階と地下街との接続について検討の対象となる一定要件の明確化)
5省庁通達の改正(建設省、消防庁、警察庁、運輸省、資源エネルギー庁)「地下街の取扱について」(地下街に関する運用方法の語句の一部改正と国鉄の民営化に伴う改正)
都市計画中央審議会「地下における都市計画のあり方についての報告」
平1 建設省都市局長・道路局長「地下の公共的利用の基本計画の策定等の推進について」(地下利用のガイドプラン策定要領、地下交通ネットワークの策定について)
平3 京都御池地下街(新設)10月着工 平3 都市計画中央審議会「自動車の駐停車施設整備のあり方とその整備推進方策」中間答申
平4 神戸ハーバーランド地下街9月開設
大阪長堀地下街10月着工
平4 「地下街の取扱(昭48.7建設省、消防庁、運輸省共同通達)の運用について」改正(委員の構成メンバーの変更等)
「地下街に関する基本方針について」の改正(標準駐車場条例の改正に伴う改正)
平5 「地下街のあり方検討会報告」
平6 大阪長堀開発鰍謔闡獄ア庁行政管理局に「地下街に関する基本方針」に基づく規制の緩和(公共比率、各構え防火区画の緩和)についての要望を提出
平7 大阪ダイヤモンド地下街(ディアモール)10月開設
広島紙屋町地下街・地下駐車場(新設)10月着工(平成10年度開業予定)
平7 ・「規制緩和推進計画」について閣議決定、地下街の新設等に当たっての公共比率等について平成7年度中に検討委員会を設置
平9 大阪長堀地下街5月開設
京都御池地下街10月開設


地下街新設構想の有無

有り 無し
構想段階の地下街あり 計画中の地下街あり 事業中の地下街あり
都道府県 8(17) 8(17) 0(0) 0(0) 39(83) 47(100)
政令市 8(67) 4(33) 3(25) 2(17) 4(33) 12(100)
16(27) 12(20) 3(5) 2(3) 39(66) 59(100)

「有り」については重複回答があるため横計は一致しない。( )内は構成比。


地下街新設構想等

計画等進捗状況 都道府県、政令市数 件数 地区・地下街名称等
地元による要望・構想等がある 11 15 駅前・大門地区〈函館市〉
五稜郭・本庁地区〈函館市〉
福島駅東口〈福島市〉
有楽町駅前〈東京都千代田区〉
八王子駅前〈八王子市〉
富山駅前〈富山市〉
岡山駅南〈岡山市〉
出会いの広場〈宮崎市〉
西鹿児島駅地区〈鹿児島市〉
名古屋駅南〈名護市中村区〉
伏見地区〈名古屋市中区〉
大阪駅前〈大阪市北区〉
上本町六丁目〈大阪市天王寺区〉
阿倍野筋一丁目〈大阪市天王寺区〉
JR黒崎駅前〈北九州市八幡西区〉
計画案策定調査中 青葉通り〈仙台市〉
三宮駅東〈神戸市中央区〉
地下鉄海岸線三宮駅周辺〈神戸市中央区〉
JR広島駅前〈広島市〉
計画案設計中 紙屋町〈広島市中区〉
事業着手 御池〈京都市中京区〉
ダイヤモンド〈大阪市北区〉
長堀〈大阪市中央区〉
地下利用ガイドプランフォローアップ中 JR千葉駅東口駅前大通り〈千葉市中央区〉
16 24